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冯奎:对县城重要载体建设的再认识

冯奎:对县城重要载体建设的再认识

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  冯奎(中国城市和小城镇改革发展中心研究员)

  近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》(简称《意见》)引起了各方面的重视。《意见》对于促进县城发展无疑将起到积极的作用。进一步发挥县城的作用,涉及县城在城镇化进程中的地位、定位、发展动力等一系列问题,需要对县城有再认识。

  县城地位再认识

  在国家的“十四五”规划和2035远景目标纲要中,要求推进新型城镇化,突出强调“推进以县城为重要载体的城镇化建设”。因此,两办的《意见》是落实国家“十四五”规划和2035远景目标纲要的一项重要工作。

  城镇化是现代化的必由之路。把县城单独拎出来,以县城为重要载体的城镇化,这是中国建设社会主义现代化强国,实现高度城镇化的关键一步。中国的城镇化率早已超过60%,城镇化下半程之路不断走深走实。国家和区域中心城市取得了长足发展,乡村振兴正在全面启动。县城在城乡之间起着关键联结作用,进一步发展县城对于完善城镇化的体系结构、加快城乡融合、推动区域协调高质量发展意义重大。尤其是当前稳增长任务的要求之下,县城对于提拉投资、释放消费,作用显著。

  但是以县城为重要载体的城镇化,并没有改变城镇化总的格局与形态。“十一五”以来,以中心城市为引领,城市群都市圈发展迅速,已成为城镇化发展的主体形态。目前我国有19大城市群,这19个城市群的人口与经济总量占八成以上,新增城镇人口九成以上在各类城市群。国家“十四五”规划提出,未来需要进一步优化提升京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游5个城市群;发展壮大山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原、北部湾5个城市群;培育发展哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州-西宁、宁夏沿黄、天山北坡9个城市群。

  大体来说,县城以散点状分布,而城市群都市圈则构成了面与体的特征。如果说县城是小集中,城市群都市圈则构成大集聚。对这两类空间主体的认识越深刻透彻,越能顺应趋势,推动区域协调高质量发展。如果不切实际地认为城镇化总的格局与形态发生变化,就会误判区域及城镇化发展趋势,高估单个县城在吸引人口、发展经济中的作用。中心城市引领的都市圈、城市群仍在集聚人口,部分县城必然面临人口减少的问题。东南西北中,相当一部分县城人口仍在持续减少,有的县城甚至已降到三五万人。正是因为城镇化复杂变动趋势,我们才需要进一步研究县城的地位,以及如何使其作用得以充分发挥。

  县城类型再认识

  千城有千面。因此,应立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位,统筹县城生产、生活、生态、安全需要,合理确定不同类型县城的发展路径,这是发展的重要前提。有三个方面需要把握:

  一是同一性与差异性。所谓同一性,就是县城既然是“城”,就要符合城市发展的一般规律,比如城市有规模化效应,讲求集中集聚。所谓差异性,就是虽然是同一个名字“县城”,但发展水平、状态可能完全不可同日而语。因此,就不能以同样的标准来要求县城。不同功能特色的县城可以互相借鉴,但如果照搬照抄,必然会产生一些问题。四川县的数量多,该省将县城分类进行考核,其中经验值得借鉴。国家也有必要制定更加富有弹性的考核机制,引导县城发展。

  二是特色性与平衡性。比如,位于农产品(000061)主产区内的县城,其特色功能是集聚发展农村二三产业,延长农业产业链条,做优做强农产品加工业和农业生产性服务业,更多吸纳县域内农业转移人口,为有效服务“三农”、保障粮食安全提供支撑。而重点生态功能区的县城,应逐步有序承接生态地区超载人口转移,完善财政转移支付制度,增强公共服务供给能力,发展适宜产业和清洁能源,为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑。但是特色功能如果过度,就会影响系统功能的发挥,削弱综合承载力。所以,对于县城来说,生产、生态、生活等多种功能又必须融于一体,各种功能至少应“够用”。

  三是现实性与可能性。所谓现实性,就是现状。所谓可能性,就是未来发展的多种路径。笔者在参与地方规划过程中,发现一些地方特别容易高估县城的人口,偏好做“大规划”,这很可能是不切合实际的。但也有一种情况,就是一些县过去比较悲观,看不到县城转型发展的多种可能性。特别在一些人口流出较多的资源枯竭地区,县城发展面临着“盘整”的必要性,需要促进人口和公共服务资源适度集中,培育接续替代产业。

  县城补短板再认识

  与主城区建设标准相比,与人民群众对美好生活的要求相对照,县城确实存在诸多短板。

  县城的第一大块短板是基础设施,包括市政交通设施、对外连接通道、防洪排涝设施、老化管网改、老旧小区改造等等。县城的第二块短板是公共服务供给,包括医疗卫生体系、教育资源供给、养老托育服务、文化体育设施、社会福利设施等等。

  县城补短板,需要加强基础设施与公共服务。以市政公用设施为例,不论是以人均还是以地均衡量的县城市政公用设施,投资强度都只有同期城市投资强度的1/2。县城在供水普及率、污水处理率、生活垃圾无害化处理率、建成区绿地率、集中供热面积、燃气普及率等市政公用设施领域的主要指标均落后于城市。例如,有些外来人口多的县城,中小学的“学位”异常紧张。

  县城补短板,要解决三个问题:

  补什么?此轮县城补短板,应在厘清轻重缓急基础上,缺什么补什么,有序补足。有的地方要补产业相关的基础设施,有的地方要补跟生活功能有关的公共服务,等等。有的县城现有的存量建筑,仍然可以利用。还有的功能,可以在较少硬件基础设施投入的基础上,通过智慧化、数字化手段得到满足。只有精准了解补什么,才不会有过度冗余,不会有大量浪费。有些地方一讲县城补短板,就开始罗列一堆所谓实物工作量,准备建设一堆没有用的工程项目,这需要引起警惕。

  补给谁?这就需要把以人为本的原则贯彻到位。应精心测算“补砖头”与“补人头”等不同方案的适用性、经济性,加大力度“补人头”。比如,以新生代农民工为重点推动社会保险参保扩面,全面落实企业为农民工缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费的责任,合理引导灵活就业农民工按规定参加职工基本医疗保险和城镇职工基本养老保险。

  又如,要统筹发挥企业、职业学校、技工学校作用,聚焦新职业新工种和紧缺岗位加强职业技能培训,提高与市场需求契合度。人力资本提高了,就会带来收益,于国于民都有好处,不会造成特别大的无效投资。

  谁来补?这涉及到如何设计更好的方案,让政府、企业、农民、农民工等等都有积极性参与到县城建设。以县城为重点载体的城镇化,将会带来许多项目机会。比如,在设施建设领域,县城补短板的重要内容是依托各类开发区、产业集聚区、农民工返乡创业园等平台,建设通用基础制造装备、质量基础设施、仓储集散回收设施等等。这些项目机会需要精心设计,并向社会发布,吸引各类建设主体进入。在产业发展层面,县城需要重点发展物流中心和专业市场,要改善农贸市场交易棚厅等经营条件,建设面向城市消费的生鲜食品低温加工处理中心等等。这些领域都是一些企业正在寻找的投资发展项目。从城里人参与的角度来讲,从县城走出去的各类人才,是县城发展的重要力量。他们能不能回来,怎么回来?这就需要一些政策措施。而这些“乡贤”一旦回来,势必带来人际网络等社会资本,有助于县城发展。所以在这一轮县城发展中,领先一步的县城要善于在改革创新上有新举措。

  政府作用再认识

  县域和县城发展,以前有个著名的“浙江现象”,讲的是改革开放以后,浙江县域经济普遍出现了“特色块状经济+县城或小城镇+专业市场”的组合拳。比如出现了领带城、袜子城、打火机城等等。现在能不能这么去设计?很难了。今天我们到浙江去看,许多特色经济根本不是以前的传统产业,也不是政府设计的,而是市场、政府、社会多种力量塑造的结果。

  国家提出要以县城为重要载体,推进城镇化发展,这给一些县带来发展的新动能。但也要看到当前县城和县域发展面临诸多新的挑战。特别是在全国统一大市场建设的今天,县城发展面临着全面开放的竞争环境。在不同地方及政府之间,实力之争、能力之争更加激烈。

  政府当然可以有所作为,但最主要是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,引导支持各类市场主体参与县城建设;更好发挥政府作用,切实履行制定规划政策、提供公共服务、营造制度环境等方面职责。笔者特别想强调的是,很多外来企业家对于“县城江湖”有戒心,因此,构建法治化、市场化的营商环境,可能是地方发展第一位的工作。

  上世纪70年代末80年代初,以及90年代初期,县城和县域经济曾有过万马奔腾的时期。当时一些经济学家甚至认为,地方政府引领或参与的“县域竞争”,是中国经济快速发展的原因。以县城为重点载体的城镇化政策步入实施阶段,县城和县域经济会不会还有一波创新突破?值得期待。

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